{"id":1663,"date":"2021-12-23T18:11:25","date_gmt":"2021-12-23T21:11:25","guid":{"rendered":"https:\/\/www.wald.com.br\/?p=1663"},"modified":"2021-12-23T18:27:55","modified_gmt":"2021-12-23T21:27:55","slug":"o-voto-de-qualidade-em-paralelo-ao-voto-em-duplicidade","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.wald.com.br\/en\/o-voto-de-qualidade-em-paralelo-ao-voto-em-duplicidade\/","title":{"rendered":"O voto de qualidade em paralelo ao voto em duplicidade"},"content":{"rendered":"

Publicado no JOTA<\/a><\/p>\n

N\u00e3o raras vezes, no contexto dos processos administrativos sancionadores, deparamo-nos com julgamentos conflitantes, cujo colegiado, no exerc\u00edcio de sua atividade julgadora, n\u00e3o atinge o consenso instant\u00e2neo, nem mesmo a maioria capaz de gerar a preval\u00eancia de um voto. Em casos tais, de evidente empate, o voto de qualidade vem \u00e0 tona e, com ele, a incerteza e a inseguran\u00e7a na utiliza\u00e7\u00e3o do instituto.<\/p>\n

Diferentes em etimologia e utilidade, o voto de qualidade e o voto em duplicidade n\u00e3o podem ser interpretados como fen\u00f4menos equivalentes, tampouco como regra. No entanto, a sua utiliza\u00e7\u00e3o ganha frequ\u00eancia indesejada no \u00e2mbito administrativo federal, especialmente em \u00f3rg\u00e3os parit\u00e1rios e de estrutura par, em que os seus membros, embora equivalentes na teoria, distanciam-se quando um s\u00f3 voto \u00e9 computado como dois.<\/p>\n

Em termos conceituais, o voto de qualidade, que tamb\u00e9m \u00e9 amplamente previsto pelos tribunais brasileiros, confere ao presidente do respectivo ju\u00edzo o poder de \u201cminerva\u201d, especialmente nos casos em que n\u00e3o tenha proferido voto quantitativo. A regra especial, ao menos em tese, n\u00e3o possui uso rotineiro e tamb\u00e9m n\u00e3o se confunde com o voto em duplicidade observado nos \u00f3rg\u00e3os parit\u00e1rios da administra\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

O fato \u00e9 que a representa\u00e7\u00e3o parit\u00e1ria e o voto de qualidade s\u00e3o no\u00e7\u00f5es essencialmente incompat\u00edveis e a fun\u00e7\u00e3o judicat\u00f3ria do Estado, notadamente quando se tem um empate que possa resultar em condi\u00e7\u00e3o mais gravosa ao acusado, deve se ater \u00e0s balizas fixadas pela Constitui\u00e7\u00e3o Federal. Em outras palavras, n\u00e3o \u00e9 porque tal voto de minerva est\u00e1 previsto no Regimento Interno de um conselho que a sua legitimidade se pressup\u00f5e.<\/p>\n

O referido crit\u00e9rio de desempate, na contram\u00e3o do que ocorre nos conselhos administrativos federais, deve se orientar pelos preceitos fundamentais de um Estado Democr\u00e1tico de Direito, mediante o qual, com arrimo no art. 5\u00ba, LVII, da Constitui\u00e7\u00e3o Federal[1], presume-se a inoc\u00eancia do acusado, o chamado in dubio pro reo.<\/p>\n

Certo \u00e9 que o direito sancionador do Estado, pela interpreta\u00e7\u00e3o sistem\u00e1tica do direito penal no \u00e2mbito administrativo, \u00e9 expresso ao materializar o in dubio pro reo na apura\u00e7\u00e3o de votos cujo resultado inicial resulte em empate. A no\u00e7\u00e3o dada pelo art. 664 do C\u00f3digo de Processo Penal[2] \u00e9 uma s\u00f3: havendo aparente impasse do \u00f3rg\u00e3o julgador, ao se utilizar o voto de qualidade do presidente, h\u00e1 de prevalecer a decis\u00e3o mais favor\u00e1vel ao acusado.<\/p>\n

N\u00e3o s\u00f3 no c\u00f3dex penalista, as demais legisla\u00e7\u00f5es vigentes tamb\u00e9m vedam o Estado de utilizar o voto de qualidade em preju\u00edzo do jurisdicionado. Nesse sentido, tome-se como exemplo a inova\u00e7\u00e3o trazida pelo artigo 28 da Lei 13.988\/2020, amplamente celebrada pelos tributaristas, que p\u00f4s fim a um longo embate travado no Carf, prevalecendo interpreta\u00e7\u00e3o mais favor\u00e1vel ao contribuinte em detrimento do voto de desempate[3].<\/p>\n

Via de regra, a exist\u00eancia de um empate denota evidente incerteza dos julgadores quanto \u00e0 licitude da conduta investigada, n\u00e3o sendo razo\u00e1vel, tampouco imparcial, que os \u00f3rg\u00e3os no \u00e2mbito administrativo federal condenem com base em voto de qualidade, m\u00e1xime quando esses conselhos s\u00e3o compostos por membros equivalentes em n\u00famero e posi\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

A respeito do tema, Lu\u00eds Roberto Barroso, resgatando os princ\u00edpios constitucionais da imparcialidade e do devido processo legal, elucida e pondera a atribui\u00e7\u00e3o de voto duplo nesses \u00f3rg\u00e3os judicantes:<\/p>\n

\u201cAtribuir dois votos a um mesmo indiv\u00edduo no \u00e2mbito de um \u00f3rg\u00e3o judicante colegiado viola a garantia constitucional da imparcialidade, corol\u00e1rio do devido processo legal, porque: (i) confere influ\u00eancia dupla a uma pessoa na decis\u00e3o (\u2026); e (ii) o segundo voto ser\u00e1 necessariamente igual ao primeiro e n\u00e3o resultado de uma nova aprecia\u00e7\u00e3o\u201d[4].<\/p>\n

Com efeito, o voto em duplicidade desafia a acep\u00e7\u00e3o dada pelos par\u00e2metros constitucionais. Desatender \u00e0 presun\u00e7\u00e3o de inoc\u00eancia e, na esfera punitiva, fazer prevalecer em absoluto o poder do Estado contra o indiv\u00edduo fere a no\u00e7\u00e3o de proporcionalidade. Na li\u00e7\u00e3o de J. CANOTILHO, tal princ\u00edpio \u201cpro\u00edbe nomeadamente as restri\u00e7\u00f5es desnecess\u00e1rias, inaptas ou excessivas de direitos fundamentais\u201d.<\/p>\n

Seguindo a mesma linha, na esfera judicial, o ministro Marco Aur\u00e9lio, quando do julgamento do AI 682.486, ao examinar a constitucionalidade do art. 8\u00ba, II, da Lei 8.884\/94, que atribu\u00eda a prerrogativa de voto duplo ao presidente do Cade, tamb\u00e9m expressou a parametriza\u00e7\u00e3o lim\u00edtrofe da Constitui\u00e7\u00e3o[5].<\/p>\n

N\u00e3o sendo ocasi\u00e3o isolada, mas verdadeira compreens\u00e3o da jurisprud\u00eancia p\u00e1tria, a 5\u00aa Turma do STJ[6] reconheceu a impossibilidade de se utilizar do voto de minerva como crit\u00e9rio de desempate em julgamentos de processos administrativos sancionadores.<\/p>\n

Voltando-se \u00e0 an\u00e1lise das inst\u00e2ncias ordin\u00e1rias, a no\u00e7\u00e3o dada em senten\u00e7a proferida no processo n\u00b01002068-27.2017.4.01.3400[7], da Se\u00e7\u00e3o Judici\u00e1ria do Distrito Federal, traduz e orienta o entendimento da esfera judicial, sem o que n\u00e3o h\u00e1 de se falar em julgamento que desconsidere a presun\u00e7\u00e3o de inoc\u00eancia.<\/p>\n

N\u00e3o por outra raz\u00e3o, nos processos n\u00ba 0017326-94.2017.4.01.3400[8] e 1000166-68.2019.4.01.3400[9], ambos da Se\u00e7\u00e3o Judici\u00e1ria do Distrito Federal, observa-se a jurisprud\u00eancia se solidificando no sentido de preservar o acusado e presumir a sua inoc\u00eancia.<\/p>\n

E n\u00e3o nos parece que a solu\u00e7\u00e3o pudesse ser outra. Veja-se que a preval\u00eancia da presun\u00e7\u00e3o de inoc\u00eancia \u00e9 senso comum \u00e0 doutrina, \u00e0 jurisprud\u00eancia e \u00e0 experi\u00eancia nacional. Com efeito, a mera duplica\u00e7\u00e3o do voto em conselho parit\u00e1rio, sem a necess\u00e1ria demonstra\u00e7\u00e3o legal do seu cabimento, torna o julgamento impreciso, n\u00e3o ison\u00f4mico, sem fundamenta\u00e7\u00e3o v\u00e1lida, e omisso em algo t\u00e3o grave ao exerc\u00edcio do direito de defesa quanto a utiliza\u00e7\u00e3o, em duplicidade, de voto gravoso ao acusado.<\/p>\n

Para entrar em sintonia com a Carta Maior, na sistem\u00e1tica dos julgamentos em \u00f3rg\u00e3os parajudiciais da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica, n\u00e3o \u00e9 l\u00edcito privilegiar voto mais gravoso ao acusado na apura\u00e7\u00e3o cujo resultado inicial resulte em empate. Com efeito, a viola\u00e7\u00e3o dessa ordem importa na quebra dos princ\u00edpios constitucionais norteadores do devido processo legal, sendo fato que o voto duplo, ao menos quanto a aplica\u00e7\u00e3o de san\u00e7\u00f5es por \u00f3rg\u00e3os da administra\u00e7\u00e3o, n\u00e3o possui base legal para tal.<\/p>\n

Expostas, sucintamente, as peculiaridades do voto duplo, e uma vez entendidos os princ\u00edpios norteadores da fun\u00e7\u00e3o punitiva do Estado, seria poss\u00edvel transferir essa no\u00e7\u00e3o para o plano administrativo? Melhor dizendo, a presun\u00e7\u00e3o de inoc\u00eancia em caso de empate \u00e9 conceito utilizado como regra pela Administra\u00e7\u00e3o?<\/p>\n

A an\u00e1lise do tema nos prop\u00f5e reflex\u00f5es e refor\u00e7am a urg\u00eancia dos aspectos ora abordados. O fato \u00e9 que o voto duplo nos \u00f3rg\u00e3os parajudiciais da administra\u00e7\u00e3o causam grande agita\u00e7\u00e3o no mundo jur\u00eddico, gerando cada vez mais cr\u00edticas a esse mecanismo d\u00fabio de desempate. Qual ser\u00e1 o panorama nos pr\u00f3ximos anos? Certamente um tanto quanto diferente daquele que vivenciamos hoje.<\/p>\n

\n

[1] Art. 5\u00ba. Todos s\u00e3o iguais perante a lei, sem distin\u00e7\u00e3o de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pa\u00eds a inviolabilidade do direito \u00e0 vida, \u00e0 liberdade, \u00e0 igualdade, \u00e0 seguran\u00e7a e \u00e0 propriedade, nos termos seguintes: [\u2026]<\/p>\n

LVII \u2013 ningu\u00e9m ser\u00e1 considerado culpado at\u00e9 o tr\u00e2nsito em julgado de senten\u00e7a penal condenat\u00f3ria; [\u2026]<\/p>\n

[2] Art. 664 [\u2026]<\/p>\n

Par\u00e1grafo \u00fanico. A decis\u00e3o ser\u00e1 tomada por maioria de votos. Havendo empate, se o presidente n\u00e3o tiver tomado parte na vota\u00e7\u00e3o, proferir\u00e1 voto de desempate; no caso contr\u00e1rio, prevalecer\u00e1 a decis\u00e3o mais favor\u00e1vel ao paciente.<\/p>\n

[3] Art. 28. A Lei n\u00ba 10.522, de 19 de julho de 2002, passa a vigorar acrescida do seguinte art. 19-E: Art. 19-E. Em caso de empate no julgamento do processo administrativo de determina\u00e7\u00e3o e exig\u00eancia do cr\u00e9dito tribut\u00e1rio, n\u00e3o se aplica o voto de qualidade a que se refere o \u00a7 9\u00ba do art. 25 do Decreto n\u00ba 70.235, de 6 de mar\u00e7o de 1972, resolvendo-se favoravelmente ao contribuinte.<\/p>\n

[4] A atribui\u00e7\u00e3o de voto duplo a membro de \u00f3rg\u00e3o judicante colegiado e o devido processo legal. Revista do Ibrac \u2013 Direito da Concorr\u00eancia, Consumo e Com\u00e9rcio Internacional, vol. 16. S\u00e3o Paulo: RT, janeiro de 2009, p. 45.<\/p>\n

[5] \u201cO deslinde do importante caso submetido ao Conselho Administrativo de Defesa Econ\u00f4mica \u2013 CADE ocorreu mediante manifesta\u00e7\u00e3o de dupla vontade \u2013 dupla no sentido de duplo voto \u2013 do Presidente do \u00f3rg\u00e3o, contrariando-se, a meu ver, par\u00e2metros constitucionais, princ\u00edpios impl\u00edcitos na Carta 1988. N\u00e3o consigo, diante das balizas da Constitui\u00e7\u00e3o, dita \u2018cidad\u00e3\u2019 por Ulysses Guimar\u00e3es, concluir que algu\u00e9m possa ter o poder t\u00e3o grande de provocar um empate e, posteriormente, reafirmando a \u00f3ptica anterior, dirimir esse mesmo empate\u201d. AI 682486 AgR, Relator(a): RICARDO LEWANDOWSKI, Primeira Turma, julgado em 18\/12\/2007, DJe-047 DIVULG 13-03-2008 PUBLIC 14-03-2008 EMENT VOL-02311-10 PP-01874 RTJ VOL-00205-02 PP-00935.<\/p>\n

[6] RMS 24.559\/PR, Rel. Min. Napole\u00e3o Nunes Maia Filho, Quinta Turma, DJe 01.02.10.<\/p>\n

[7] \u201cOra, o voto de qualidade, ou voto de Minerva \u00e9 reservado para aquelas situa\u00e7\u00f5es em que, n\u00e3o tendo votado o presidente do \u00f3rg\u00e3o, o resultado da vota\u00e7\u00e3o esteja empatado. Nestas condi\u00e7\u00f5es, cabe ao presidente desempatar, atrav\u00e9s de seu \u00fanico voto, pois nem de longe tal faculdade pode significar o poder do presidente votar duas vezes, induzindo o empate (j\u00e1 que sem sua interven\u00e7\u00e3o a orienta\u00e7\u00e3o por ele escolhida n\u00e3o seria vitoriosa) e, ap\u00f3s, garantir a preval\u00eancia do seu entendimento pelo uso do \u201cvoto de qualidade\u201d. [\u2026] Numa diferen\u00e7a de apenas um voto, o que n\u00e3o \u00e9 dif\u00edcil num colegiado pequeno, especialmente nos casos mais pol\u00eamicos, acabaria sempre prevalecendo a posi\u00e7\u00e3o do Presidente, num rematado e claro descumprimento do princ\u00edpio democr\u00e1tico\u201d. Processo n. 1002068-27.2017.4.01.3400. Ju\u00edza Federal Edna M\u00e1rcia Silva Medeiros Ramos. 13\u00aa Vara Federal da Se\u00e7\u00e3o Judici\u00e1ria do Distrito Federal.<\/p>\n

[8] \u201c[\u2026] conforme entendimento deste ju\u00edzo, j\u00e1 manifestado em outros feitos, \u00e9 ilegal o voto de qualidade, devendo ser adotado o entendimento mais favor\u00e1vel ao indiciado. [\u2026] Ademais, o eg. STJ adota entendimento no sentido de que nas demandas administrativas deve ser aplicado o princ\u00edpio do in dubio pro contribuinte, afastando a possibilidade de ser proferido voto de \u201cqualidade\u201d como ocorreu no caso sob exame [\u2026] Dessa forma, deve ser desconsiderado o voto de qualidade, adotando-se a decis\u00e3o mais favor\u00e1vel aos acusados [\u2026]\u201d. Processo n. 0017326-94.2017.4.01.3400. Juiz Federal Renato C. Borelli. 20\u00aa Vara Federal da Se\u00e7\u00e3o Judici\u00e1ria do Distrito Federal.<\/p>\n

[9] \u201cO voto de desempate ou voto de minerva justifica-se quando, n\u00e3o tendo votado o Presidente da Sess\u00e3o, haja empate na vota\u00e7\u00e3o dos demais membros do colegiado do CRSFN, havendo necessidade de se proferir um \u00fanico voto do respectivo Presidente, para decidir qual dos entendimentos divergentes deve preponderar, e n\u00e3o para conceber uma maioria qualificada, como se o voto do presidente equivalesse ao de dois membros\u201d. Processo n. 1000166-68.2019.4.01.3400. Juiz Federal Cristiano Miranda de Santana. 5\u00aa Vara Federal da Se\u00e7\u00e3o Judici\u00e1ria do Distrito Federal.<\/p>\n

Lorena Soares dos Santos<\/strong> \u00e9 advogada no escrit\u00f3rio Wald Antunes Vita Blattner, formada pelo Centro Universit\u00e1rio de Bras\u00edlia (UniCEUB), membro do Grupo de Estudos em Direito, Recursos Naturais e Sustentabilidade (GERN) e da Comiss\u00e3o de Contratos e Responsabilidade Civil da OAB-DF.<\/p>\n

Publicado no JOTA<\/a><\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

Publicado no JOTA N\u00e3o raras vezes, no contexto dos processos administrativos sancionadores, deparamo-nos com julgamentos conflitantes, cujo colegiado, no exerc\u00edcio de sua atividade julgadora, n\u00e3o atinge o consenso instant\u00e2neo, nem mesmo a maioria capaz de gerar a preval\u00eancia de um voto. 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